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关于出差和会议定点接待制度的几点思考

来源:本网 发表日期:2013-04-22 11:56:51

文章来源: 《团结》杂志2011年第六期?? 作者:吴晓静? 时间: 2012-02-13

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近年来,我国党政机关的出差及会议接待均已实行定点接待制度。其基本内容是:1. 出差、会议必须在定点饭店住宿,组织会议也必须在定点饭店召开;2. 定点饭店的确定实行政府采购,一般由当地财政部门单独或者会同其他部门决定,一两年采购一次,每次定点饭店政府采购的入围标准及采购价格可能会有所调整;3. 党政机关违反定点接待制度的后果是财政不予核拨或者认可相关费用,并可能受到纪律查处。

从其施行几年来的情况来看,存在一些值得思考的问题。

定点接待的必要性存疑

根据媒体所载的官方说法,定点接待制度“是我国差旅费、会议费制度改革的重点,其旨在避免中央单位向地方单位、上级单位向下级单位转嫁差旅费、会议费负担”。这一解释,与《中央国家机关和事业单位差旅费管理办法》中的提法是一致的。但其中逻辑会人费解:要避免“转嫁费用负担”的基本办法似乎应该是对“谁出钱”而非“在哪接待”进行管控,定点接待以后,只要费用还是“下面”在支付,那么“上面”还不是可以继续“往下转嫁费用”?

理论上,实行定点接待的目的,无非是在控制接待费用的同时保证接待质量。但是对于这一目的而言,定点接待并不是唯一的办法,可能也不是最好的办法。

出差、会议接待所需服务归属饭店服务范畴,其在我国绝大部分地区(尤其是需要考虑是否“定点”的地区)已经实现充分竞争,几乎在任何地方都有足够的服务单位供需方选择,而寻找和确定相对质优价廉的服务单位本质上属于市场行为,只有让需方能够在尽可能大的范围内自由选择,才能最大限度地便利需方挑选、确定。而由某个部门或者某些部门事先划定一些接待单位作排他性认可的做法,一方面是限制或者说在一定程度上代替了需方行使选择权,未必能够恰当地满足需方的真实、合理需要,显然不尽合适;另一方面,是将那些未向政府采购决定部门申请定点接待资格以及虽然申请但未获认可的大量服务单位排除于定点接待单位名单之外,人为地在不同服务单位之间制造了差异,也不利于充分实现公平竞争。市场经济中的公平竞争,我们理解,应该是指市场中由“需方”自由选择条件下的自由竞争,而不是指在政府部门面前去自由申请和竞争。

目前学界及社会公众中有一种比较普遍的呼声,就是实行政府采购需要慎重、节制。我们认为,对出差、会议接待实行政府采购也当如此。诚然,出差、会议费用应当控制,而且也需要以费用额度限制的方式来控制,但是未必要以限定接待单位的方式来实现,因为只要控制了允许报销的费用额度,有接待需求的单位自然会根据自己的需要选择其认为合适的接待单位,无需其他主体来代其操心;至于接待质量问题,不必而且也不宜由政府采购决定部门来判断。确定恰当的报销额度,比确定定点饭店名录来得简单,因为定点饭店的入围标准中主要的一条就是报价低于招标价格上限,而假若定点饭店招标价格上限能够得以确定,自然不难确定合适的报销额度。

定点接待实施效果不够理想

从实际情况来看,被纳入“定点接待饭店名录”并被专门网站予以权威性公布的宾馆、饭店一般在当地同行业中的数量比重并不大,水平层次也参差不齐,尽管均有一定的质量水准,但“定点接待饭店”跟“好饭店”这两个概念只是看起来有关联,或者说应该有一定关联,但实际上并不能简单地划等号。这不奇怪,因为定点接待制度本身并没有把“定点饭店”明确定位于“好饭店”,其入围“门槛”普遍较低。这意味着,并不需要先成为“好饭店”才能成为“定点饭店”。

另一方面,据我们有限的考察,接待单位一旦“上榜”成为定点饭店,就可能因为获得了一定数量的业务保障而丧失或者削弱了进一步提高服务质量的动力,而其实际执行的收费标准相较于没有“上榜”的同类、同档次经营者通常会只多不少、只高不低。这几乎是一种必然现象。但靠定点接待制度本身不可能解决这个问题,因为这种制度通常来讲需要维持一定的入围饭店数量规模,而在审批标准的设定上主要只能着眼于价格上限(至少在价格方面是如此),而价格上限这个概念在饭店实际运作中所起的作用非常小,实际价格总是可变的;从监督、管理角度讲,也基本上只能在是否违规、是否违约的层面上进行监督,而难以具体考量定点饭店在“中标价格”(上限)之下实际收费的情况以及与其实际服务情况之间的配比关系。

因此,在一定程度上可以说,实行定点接待未必能够“推优促劣”,相反,可能起着“保劣排优”的实际作用。

定点接待的负面因素值得重视

实行定点接待制度有四个方面的负面因素值得重视:

其一,如前所述,其与市场经济基本运行规则——最大限度保障自由竞争——存在一定冲突,在未必需要行政干预的领域实施了行政干预。

其二,定点接待政府采购在实践中难于做到阳光操作,存在权力寻租隐患。政府采购阳光化本来就难,在定点接待领域就更难,因为市场经济条件下饭店经营实际上不存在“定价”,其“标价”与实际执行价之间从来不是严格一致的,其差价也几乎总是处于浮动或者可浮动状态,因此,对申请定点接待资格时的价格申报很难作出有意义的判断,这会导致资格审查几乎无实质性标准可循,全凭自由裁量把握。而众所周知,出差及会议接待在饭店服务业务中占相当大比重,相关部门对出差、会议定点接待单位资格的确定对于饭店经营竞争来说实质上构成一种比较深度的介入,有重大影响。这样一来,定点接待资格确定环节就很难避免腐败诱因,对相关部门尤其是握有决定权的那些干部来讲可能会构成严峻的考验。

其三,社会公众对政府实行定点接待制度的真实动机可能会产生怀疑,这对政府的公信力也会有一定影响。我们知道,定点接待制度的出台是对中央厉行节约、严格控制党政机关经费使用号召的具体响应,其出发点无疑是好的。但是人们一般认为,对于出差、会议接待费用而言,控制接待费用是仅需要控制报销限额足可解决的事情。另一方面,定点接待制度不易操作、效果有限,既存在腐败风险,又有一定的广告嫌疑——“定点饭店名录”中的“定点饭店”既不等于“好饭店”但是又极易被混同于“好饭店”。因此,难免有人会对实行定点接待政府采购的真实动机浮想联翩。

其四,定点接待难以落实“斗硬”,易成制度“软肋”。目前我国尚有不少党政机关实行经费包干制,定点接待制度对这些单位几乎不起作用。这样一来,掌握相关制度监督实施职权的部门可能会遇到一些困难,难以对所有党政机关一视同仁、“严格打表”,这就可能造成制度的空虚化、纸面化以及制度执行中的随意化。

或许,实行了好几年的定点接待制度需要再考虑。究竟应当如何修补这一制度,抑或彻底停用而以其他制度取代,可能需要有关部门认真研究、解决。

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(吴晓静,民革重庆市南岸区委副主委、南岸区法院副院长、法学博士/责编 张栋)

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